最近三個(gè)月內(nèi)，湘江正經(jīng)歷著從未有過的尷尬。
頻繁爆發(fā)的重金屬污染事件，令其成為輿論眼中的“最沉重的河流”，而另一面，它近年的治理卻被治理者認(rèn)為“三十年來未有的大進(jìn)展”。
這樣的尷尬，還可以從兩個(gè)“特殊”的日子里佐證，6月15日，湖南省環(huán)保廳升格的好日子，當(dāng)天爆發(fā)婁底雙峰鉻污染事件;7月3日，省委書記視察新環(huán)保廳辦公大樓，當(dāng)天瀏陽爆發(fā)惡性鎘污染事件。
三十年里，“湘江治理走了一個(gè)輪回”，其間的蹣跚舉步，五味雜陳，利益糾葛，卻是中國地方政府環(huán)境治理的典型圖景。本報(bào)推出“治湘江”專題，本期刊發(fā)上篇，下篇敬請(qǐng)繼續(xù)關(guān)注。
三十年大輪回
“我們環(huán)保部門是睜一只眼閉一只眼”，領(lǐng)導(dǎo)總會(huì)糾正說“最好把兩只眼都閉上”。
1982年，肖永定畢業(yè)后進(jìn)入湖南省湘潭市環(huán)境監(jiān)測(cè)站工作，恰逢國家在湖南啟動(dòng)的湘江重金屬污染調(diào)查收尾。27年后的今年7月，肖永定又被通知到省發(fā)改委開會(huì)，主題仍然是湘江重金屬污染調(diào)查。
現(xiàn)在，肖已是湘潭市環(huán)保局總工程師，在那次會(huì)上，他“藝術(shù)”地說：“一方面說明我們孜孜不倦，另一方面也說明我們的效率太差。”
以今天沉重的湘江水比較，30年前改革開放前夜的二三類水質(zhì)令人留戀。
但也已現(xiàn)污染之虞，中科院地理研究所1979年的報(bào)告中已經(jīng)將其列為國內(nèi)污染最為嚴(yán)重的河流之一，而最早開啟重金屬污染調(diào)查的除了松花江，另一個(gè)就是湘江了。
在原湘潭市環(huán)保局局長(zhǎng)黃常見看來，三十年湘江治理走了一個(gè)輪回，“八十年代初，就確定了四大污染，汞、鉛、砷、鎘，三十年后，還是這些東西;三十年前就確定了四大污染源，郴州的三十六道灣、衡陽的水口山、株洲的清水塘、湘潭的竹埠港，三十年后，重點(diǎn)還是這四個(gè)。”
湘江治理一度是湖南人的驕傲。1979年湖南省頒發(fā)了當(dāng)時(shí)中國第一部省級(jí)制定的水環(huán)境保護(hù)條列《湘江水系保護(hù)暫行條例》。湖南更是早在上世紀(jì)70年代就有了環(huán)保機(jī)構(gòu)，為全國最早，“就是為了治理湘江”。
當(dāng)年的受重視度和執(zhí)法環(huán)境至今令黃常見懷念，但治理卻未見多少實(shí)際進(jìn)展。“那時(shí)候環(huán)保部門的執(zhí)法力度很強(qiáng)，但技術(shù)制約是個(gè)客觀困難，對(duì)重金屬污染的很多基本機(jī)理都仍在探索之中，資金、技術(shù)、人員，都是問題。”
八十年代中后期，沿著湘江，從郴州到岳陽，超過1600家大中型工礦企業(yè)林立在干支流兩岸，這使得“有色金屬之鄉(xiāng)”名副其實(shí)，也使得流域水質(zhì)急轉(zhuǎn)直下，1990年之后延續(xù)的十年里，湘江31個(gè)省控環(huán)境水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面中，超標(biāo)斷面超過三分之二。
這十年里，環(huán)保部門地位日趨弱化，無力于挽湘江于重污，地方政府為招商引資，總是在文件中明確規(guī)定各類工業(yè)園區(qū)封閉管理，環(huán)保部門連門都進(jìn)不去。
如今的一些看似鐵腕和創(chuàng)新的治理手段，當(dāng)年已現(xiàn)雛形，這包括從1990年開始，14個(gè)地州市政府負(fù)責(zé)人已需要向省政府遞交環(huán)保責(zé)任書，推行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。
但在黃常見看來，這些大多停留在了口號(hào)上。工業(yè)園區(qū)淪為污染企業(yè)樂土的情形，在當(dāng)時(shí)湘江流域非常普遍。“我從沒聽說哪個(gè)湘潭的領(lǐng)導(dǎo)因此被問責(zé)。”黃常見說。
在相當(dāng)長(zhǎng)的GDP和財(cái)政作為指揮棒的政績(jī)考核年代，環(huán)保顯然是一個(gè)次要話題，“這是環(huán)保政策不能落實(shí)的根源所在。”湖南省人大環(huán)資委副主任文志強(qiáng)說。甚至到了2005年，一位基層環(huán)保局長(zhǎng)還找他訴苦：爭(zhēng)取了幾年，環(huán)保局長(zhǎng)好不容易爭(zhēng)取到了一次到縣委常委會(huì)做報(bào)告的機(jī)會(huì)，可是書記卻說，做報(bào)告可以，但是不要提出人事和資金方面的要求，不研究。縣環(huán)保局長(zhǎng)嘀咕：這兩個(gè)不研究還研究什么呢?
黃常見記得2000年前后，他還常跟市領(lǐng)導(dǎo)開玩笑，“我們環(huán)保部門是睜一只眼閉一只眼”，領(lǐng)導(dǎo)總會(huì)糾正說“最好把兩只眼都閉上”。
給省委書記的下馬威
“老大難，老大難，老大一動(dòng)就不難。”
等到2006年，黃常見不得不把兩只眼睛都睜開了。
前一年歲末，松花江污染事件爆發(fā)，當(dāng)時(shí)的國家環(huán)保總局局長(zhǎng)被迫辭職，引發(fā)湖南官場(chǎng)一時(shí)震動(dòng)，并被廣泛認(rèn)為“把警察抓進(jìn)監(jiān)獄，因?yàn)闆]抓到賊”。
頗戲劇的是，幾乎同一時(shí)間，同樣一幕毫無征兆地發(fā)生在了湘江，是為“湘江鎘污染事件”。由于水利施工不當(dāng)導(dǎo)致株洲冶煉廠含鎘廢水排入湘江，人口最密集的湘潭、長(zhǎng)沙兩市飲用水源水質(zhì)受到不同程度污染。
2005年12月，新的省委書記張春賢才由交通部部長(zhǎng)調(diào)任湖南，距離事發(fā)還不足滿月，“湘江毫不客氣地給了省委書記一個(gè)下馬威。”
新書記遭遇到了遍布地雷的湘江，到任的第二年，2006年，湖南省大小環(huán)境污染事故145起，其中較大以上的污染事故達(dá)17起，數(shù)字駭人，“這真正觸動(dòng)了省領(lǐng)導(dǎo)的神經(jīng)”，拉開了湘江治理的實(shí)質(zhì)性大幕，而此前，原湖南省環(huán)保局局長(zhǎng)傅玉輝曾有過總結(jié)：湘江治理實(shí)質(zhì)性工作進(jìn)展不大。
2006年12月，張春賢沒有與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)打招呼，直接到了湘江邊，地方領(lǐng)導(dǎo)追來忐忑送別，張春賢一一叮囑，“不能反彈”。這竟是湖南歷史上第一位視察湘江污染的省委書記。
這一年也正是國家“十一五”規(guī)劃的第一年，國家首次將節(jié)能減排作為政府考核的硬指標(biāo)，“從某種程度上說，2006年是湘江治理的元年”一位省領(lǐng)導(dǎo)對(duì)南方周末說。
湖南省人大常委會(huì)環(huán)資委的一位官員后來感慨：老大難，老大難，老大一動(dòng)就不難。
在環(huán)保廳廳長(zhǎng)蔣益民看來，2006年前后頻頻爆發(fā)的重大污染事故“既是壞事，又是好事”，由此催生了一輪輪針對(duì)湘江流域各個(gè)行業(yè)的行政執(zhí)法風(fēng)暴，并延續(xù)至今。由突發(fā)事件引發(fā)重拳治標(biāo)，是一頗具中國特色的治理路徑，黃常見說，“此后，幾乎所有地方政府工作報(bào)告中都要涉及關(guān)停企業(yè)的數(shù)量。”
以2008年為例，湘江流域660家造紙企業(yè)一下子關(guān)停超過三分之二;郴州四大礦區(qū)198家企業(yè)全部關(guān)停到位。在郴州臨武縣副縣長(zhǎng)劉帥的印象中，這兩年各種專項(xiàng)整治幾乎沒停過，而臨武正是湘江流域四大治理重點(diǎn)之一的三十六道灣所在地。
湖南省顯然還希望獲得更大的支持，并費(fèi)盡心思，2009年全國兩會(huì)期間，湖南籍人大代表聯(lián)名建議將湘江納入國家的大江大河治理，“有的中央部門領(lǐng)導(dǎo)甚至一度認(rèn)為湘江的水質(zhì)很好，不需要國家治理”。作為配合，兩位有著中央履歷的主官張春賢和周強(qiáng)在北京展開了緊鑼密鼓的公關(guān)，最終促成。
而此前，北京對(duì)湖南來說很遙遠(yuǎn)。在年近八旬的原湖南省環(huán)保局總工程師曾北危印象中，此前主政湖南的領(lǐng)導(dǎo)從未到北京有關(guān)部門申請(qǐng)過湘江治理的項(xiàng)目貸款。曾老先生曾無比羨慕的一個(gè)兄弟省份的段子是：時(shí)任的湖北省長(zhǎng)，曾經(jīng)為了爭(zhēng)取項(xiàng)目貸款，在北京專程等了國家計(jì)委主任三天。
別有用心的“挑刺”
“政府還不重視環(huán)保工作的時(shí)候，幸好他們?cè)诤粲酢！?/p>
沿襲著“老大一動(dòng)就不難”的中國特色的邏輯，2006年初的湘江鎘污染事件也直接催生了當(dāng)年4月的湖南省人大常委會(huì)執(zhí)法大檢查，以環(huán)保為執(zhí)法主題，副部級(jí)帶隊(duì)，這是歷史上第一次，“就是看湘江流域。”
最終的調(diào)查結(jié)果，付諸一份不留情面的匯報(bào)，環(huán)資委主任孫在田長(zhǎng)達(dá)11頁的調(diào)研報(bào)告中，只有一頁紙是總結(jié)成績(jī)，其他都是問題，問題，還是問題。
盡管不那么令人愉悅，蔣益民仍心有戚戚，“尤其在政府還不重視環(huán)保工作的時(shí)候，幸好他們?cè)诤粲酢薄?/p>
在副縣長(zhǎng)劉帥的記憶中，此前類似的執(zhí)法檢查環(huán)資委每年都有，但“最終都只是在報(bào)告上，政府不動(dòng)真格的，人大的監(jiān)督很難落實(shí)。”
2007年8月，省人大常委會(huì)一副主任在湘潭湘鄉(xiāng)市跟蹤檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，11家皮革加工企業(yè)的污水仍然直排漣水河。當(dāng)天中午，副主任連飯都沒吃就離開了，湘鄉(xiāng)皮革城早已上過整改名單，屬于典型的“屢教不改”。
第二天，湘潭市委書記緊急趕到湘鄉(xiāng)，親自現(xiàn)場(chǎng)辦公，才痛下決心做出了“對(duì)11家皮革加工企業(yè)立即停產(chǎn)整頓”的決定。
遇到地方領(lǐng)導(dǎo)不聞不問時(shí)，環(huán)保部門指望人大，人大還得變著法子借力其他。
2007年，洞庭湖成功治理為湖南省博得國內(nèi)外不少贊譽(yù)——短短一年內(nèi)，湖區(qū)周邊的236家造紙企業(yè)關(guān)停234家，15日內(nèi)，洞庭湖水質(zhì)恢復(fù)到三類水質(zhì)，整治立竿見影。
外界廣為熟知的是溫家寶總理的批示拉開了洞庭湖治理序幕，而鮮為人知的是，其幕后一手導(dǎo)演這出將軍政府好戲的卻是省人大環(huán)資委。
事實(shí)上，早在2005年，人大代表孫在田和傅玉輝就曾聯(lián)名向省政府主要領(lǐng)導(dǎo)寫信，然而連續(xù)兩次的專項(xiàng)整治最終都死灰復(fù)燃，形勢(shì)所迫，二人決意公諸天下。2006年9月，人大代表們徑自帶著新華社、人民日?qǐng)?bào)等媒體暗訪洞庭湖，一個(gè)月后，一份“近百家造紙廠向洞庭湖直接排污”的內(nèi)參直接捅向國務(wù)院。
這才有了溫家寶總理的內(nèi)參批示，也才有了洞庭湖史上空前的治理戰(zhàn)爭(zhēng)。所幸的是，最終治理效果得到中央認(rèn)可，也讓湖南省領(lǐng)導(dǎo)嘗到了“甜頭”，“對(duì)省領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)堅(jiān)持湘江治理是一個(gè)鼓勵(lì)”。
這樣的“別有用心”，最近一次是今年7月，人大環(huán)資委再度出具《關(guān)于湘江流域水污染綜合整治情況的調(diào)研報(bào)告》，對(duì)政府強(qiáng)調(diào)的治理成績(jī)，并沒有完全領(lǐng)情，甚至“苛刻”。“40個(gè)監(jiān)測(cè)斷面中，四類和劣五類水質(zhì)占到20%，湘江流域水質(zhì)仍未根本好轉(zhuǎn)。”調(diào)研報(bào)告的撰寫者、人大環(huán)資委辦公室副主任梁斌勛說，“人大就是挑刺的。”
有意思的細(xì)節(jié)是，調(diào)研報(bào)告的數(shù)據(jù)選擇5月份，而未選用離撰寫報(bào)告更近的6月份，梁斌勛稱“別有用心”——6月份是湘江的豐水期，不能客觀代表湘江全年的水質(zhì)。
環(huán)保三年翻身
從“第三等級(jí)”邁入了“第一等級(jí)”。
2009年7月3日，省委書記張春賢到新落成的湖南省環(huán)保廳大樓視察，后來新聞顯示，當(dāng)天瀏陽卻爆發(fā)惡性鎘污染事件，蔣益民和他所掌管的環(huán)保部門心中惴惴。
省委書記意外給予了毫不吝嗇的肯定：成績(jī)突出，非常滿意。蔣益民覺得這是書記在鼓勵(lì)自己放開手腳干。
這樣的變化早在三年前就開始了，省里召開經(jīng)濟(jì)形勢(shì)研究會(huì)，“發(fā)改委、財(cái)政講完就是環(huán)保跟國土”，足見地位的提升，而2006年一年，蔣益民就被書記單獨(dú)約見過七八次。
今年，湖南省機(jī)構(gòu)改革很多部門都還沒準(zhǔn)備到位，湖南省環(huán)保局還是順利升格為廳，成為省政府的組成部門，“7月13日那天就單獨(dú)任命了環(huán)保廳長(zhǎng)”。在外界看來，這樣的安排，基本等同于明著給環(huán)保部門撐腰，也釋放著政府對(duì)待湘江動(dòng)真格的決心。
環(huán)保部門“靠山硬了”，“手中的權(quán)力大了”，對(duì)于這條憂心的江水，才能稍顯治理力量，除了延續(xù)經(jīng)年的罰款、停產(chǎn)整頓、關(guān)閉等常見的行政手段外，最大利劍就是“區(qū)域限批”，針對(duì)的是一些陽奉陰違的地方政府。
2007年4月，因?yàn)轫旓L(fēng)對(duì)湘江流域一家企業(yè)越權(quán)審批，湘潭縣不幸成為“區(qū)域限批”的首次亮劍所指，該縣在長(zhǎng)達(dá)半年多的時(shí)間內(nèi)所有項(xiàng)目一律不批，這給靠投資拉動(dòng)增長(zhǎng)的縣域經(jīng)濟(jì)無疑是致命一擊，“至今仍未走出亮劍帶來的陰影。”縣環(huán)保局長(zhǎng)陳鐵平說。
而對(duì)于地方領(lǐng)導(dǎo)的仕途，亦是當(dāng)頭棒喝，湘潭的主要領(lǐng)導(dǎo)甚至在深夜，電話吵醒環(huán)保局的總工程師肖永定，“老肖，向你請(qǐng)教一個(gè)問題，什么叫COD。”
兩年來，湖南省環(huán)保廳“區(qū)域限批”的利劍已經(jīng)用過多次，“考慮到形象的影響，才沒有一一曝光”。最近的一次，就是不久前發(fā)生鎘污染事件的瀏陽。
而隨著國家和省財(cái)政對(duì)于環(huán)保項(xiàng)目補(bǔ)貼和投入的增加，環(huán)保項(xiàng)目批復(fù)也成為省環(huán)保廳一項(xiàng)重要的權(quán)力。在湘江治理的專項(xiàng)整治中，蔣益民經(jīng)常和地方政府領(lǐng)導(dǎo)做起了“交易”：“不關(guān)企業(yè)，就別來找我要項(xiàng)目，要錢。”
這樣的硬身板，不談弱勢(shì)的90年代，就在三四年前也是難以想象的。
2005年，時(shí)任湘潭市環(huán)保局局長(zhǎng)黃常見決心要關(guān)湘江邊上的一批污染企業(yè)，“分管工業(yè)的副市長(zhǎng)看到我就頭疼，批評(píng)我沒有大局觀”。為了關(guān)閉竹埠港工業(yè)園區(qū)的一家污染企業(yè)，他甚至要去找蹲點(diǎn)的市人大領(lǐng)導(dǎo)談心，磨蹭了兩個(gè)多月，才最終關(guān)了。直到2005年前，湘潭市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)的日常工作還都是“一邊看著企業(yè)往湘江排污水，一邊去和企業(yè)討價(jià)還價(jià)排污費(fèi)”。
對(duì)于省市兩級(jí)而言，環(huán)保系統(tǒng)的三年翻身確是從“第三等級(jí)”邁入了“第一等級(jí)”，但是，延至更基層的系統(tǒng)，現(xiàn)狀依舊嚴(yán)峻。
張家界桑植縣環(huán)保局21名編外工作人員全部靠收取排污費(fèi)維持工資和工作運(yùn)轉(zhuǎn)，省人大環(huán)資委主任孫在田說，“這種環(huán)保違法者養(yǎng)活執(zhí)法者”、“以罰代法”的現(xiàn)象在基層環(huán)保部門非常普遍。
2007年，湘江衡陽段某水質(zhì)斷面砷嚴(yán)重超標(biāo)，經(jīng)查是上游某縣造成，這個(gè)縣環(huán)保局長(zhǎng)期“監(jiān)測(cè)”，但所有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)全是達(dá)標(biāo)的，最后一查，所有數(shù)據(jù)全是瞎編的。
最近兩年，因環(huán)保而頻發(fā)的群體性公共事件令基層環(huán)保部門倍感壓力，湘潭市環(huán)保局的報(bào)告稱：由于歷史欠賬，湘江流域正進(jìn)入污染事故高發(fā)期，基層環(huán)保部門如履薄冰，建議上級(jí)環(huán)保部門加大關(guān)心和保護(hù)。
摸腦袋摸出200億
“斷斷續(xù)續(xù)，我們算下來已經(jīng)有100個(gè)億，丟進(jìn)去以后連水都不響。”
行政強(qiáng)力甚至是主官驅(qū)動(dòng)下的治污風(fēng)暴，一時(shí)痛快，卻難免反復(fù)，在治標(biāo)漸見成效之余，湖南省開始探索一些長(zhǎng)效的，基于利益引導(dǎo)機(jī)制上的措施，這包括環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)，保險(xiǎn)公司為污染企業(yè)埋單，還包括綠色信貸制度，如果企業(yè)環(huán)保不達(dá)標(biāo)，銀行將拒絕向該企業(yè)放貸，“對(duì)很多企業(yè)來說，這是致命的”。
最新的消息是，湘江流域治理已被納入國家治理戰(zhàn)略，時(shí)隔三十年后，這條河流的治理將重新披上了國字號(hào)的外衣：為國家積累經(jīng)驗(yàn)。
而著眼于湘江治理未來的《湘江管理?xiàng)l例》正在緊鑼密鼓的調(diào)研之中。其中之一即是針對(duì)湘江流域的管理體制動(dòng)刀。
多年來一條完整的流域遭遇著各自為政的八個(gè)市級(jí)行政層面，四大重點(diǎn)污染源無一例外的都是在兩個(gè)行政區(qū)的交界面，下游的總是抱怨上游，為此，湖南官場(chǎng)一度呼吁設(shè)立“江長(zhǎng)”。
2008年，省長(zhǎng)周強(qiáng)宣布，要將湘江打造成中國的萊茵河，“題中之義就是要借鑒萊茵河流域統(tǒng)一管理的經(jīng)驗(yàn)。”在制度的設(shè)計(jì)中，湘江流域管理委員會(huì)將由省里主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，流經(jīng)八市的市長(zhǎng)都是成員，并簽訂責(zé)任狀，實(shí)行一票否決。
這份條例中，還將要求各級(jí)政府作出明確的湘江重金屬污染治理專項(xiàng)規(guī)劃，包括資金配套的設(shè)計(jì)，這引發(fā)了環(huán)保圈錢的隱憂。
9月23日，人大環(huán)資委副主任文志強(qiáng)接到了衡陽常寧市政府的一份報(bào)告，當(dāng)?shù)厮谏綆资甓逊e下來200多萬噸的廢渣堆整治，向省里要200多億資金，這讓文志強(qiáng)“嚇了一跳”。
不久前，文志強(qiáng)帶隊(duì)到該地區(qū)進(jìn)行執(zhí)法檢查，曾問副市長(zhǎng)，需要多少錢?副市長(zhǎng)說，1.8億。文志強(qiáng)正嘀咕：前幾天臨武縣說生態(tài)恢復(fù)要20個(gè)億。常寧市委書記馬上改口說可能要十幾個(gè)億。到吃午飯的時(shí)候，副市長(zhǎng)就說要17個(gè)億。現(xiàn)在，文志強(qiáng)接到的報(bào)告上說要200多億，“都在摸腦袋”。
事實(shí)上，即便是納入到國家層面，中央給與湘江治理資金也有限，而湖南全省在三年內(nèi)計(jì)劃用于湘江流域的資金也才174億。
除了“摸腦袋”的，還有不關(guān)心的。2009年初，郴州臨武縣副縣長(zhǎng)劉帥將“全縣環(huán)境污染綜合整治規(guī)劃”作為當(dāng)年經(jīng)濟(jì)工作部署的頭等大事，其目的就是為了對(duì)接中央和省級(jí)資金。但截至目前這個(gè)規(guī)劃都未提上議事日程，“在許多領(lǐng)導(dǎo)看來是超前了，沒有必要”。
數(shù)年前的清水塘治理的前車之鑒依舊在目。“國家的、省里的、地方的投入，斷斷續(xù)續(xù)，我們算下來已經(jīng)有100個(gè)億，丟進(jìn)去以后連水都不響。”文志強(qiáng)認(rèn)為，一定要先行做好治理規(guī)劃，“現(xiàn)在拿到我們這里的報(bào)告，必須得告訴我每一分錢怎么花。”
